目前，《条例》草案框架稿以下全称框架稿共计章条，每章的明确规则还有待变革填满…记者了解到，在《条例》月实施之前，国家将再行实施《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》…”框架稿第九条规定，生态补偿的范围应该还包括森林草原湿地矿产资源研发海洋流域和生态功能区…”位参予法律的专家对记者说道…七大补偿范围框架稿明确提出了生态补偿的定义和范围…记者了解到，森林草原矿产资源《生态补偿条例》草案成型湿地生态功能区初入补偿《生态补偿条例》（以下全称《条例》）的草案框架稿早已成型，并可行性明确提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。　　其中，框架稿第九条规定，生态补偿的范围应该还包括森林、草原、湿地、矿产资源研发、海洋、流域和生态功能区，共7个方面。　　《条例》由国家发改委联合，今年4月启动法律工作。根据国家发改委副主任杜鹰讲解，《条例》草拟工作小组先后构成6个专题调研组，亲赴13个省展开调研，构成了专题调研成果，《条例》印发稿未来将会年底问世。

　　目前，《条例》草案框架稿（以下全称框架稿）共计8章51条，每一章的明确规则还有待更进一步填满。　　“由于《条例》的内容涉及很广，最少牵涉到国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等10多个部委，部门利益十分复杂。”一位参予法律的专家对记者说道。

　　记者了解到，在《条例》月实施之前，国家将再行实施《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。　　七大补偿范围　　框架稿明确提出了生态补偿的定义和范围。

　　框架稿第二条规定，所谓生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给与生态维护建设者因其维护生态的投放或丧失有可能的发展机会而展开的补偿。　　　　这一条具体了生态补偿的主体。生态受益者即补偿人，既还包括各级人民政府，也还包括企业和自然人。

“就后者而言，比如获得林业使用权的个人或者企业，他们必须在林业使用权酬劳之外再行缴纳生态价格。”前述参予法律的专家对本报讲解，“所谓生态建设者，也即被补偿人，还包括各级人民政府和自然人。”　　框架稿第九条规定，生态补偿的范围应该还包括森林、草原、湿地、矿产资源研发、海洋、流域和生态功能区。　　记者了解到，森林、草原、矿产资源研发、海洋和流域的生态补偿在有数的资源保护性单行法中都有规定，而湿地和生态功能区将是首次划入国家法律中。

　　公开发表资料表明，早在2008年7月31日，环保部就公布了《全国生态功能区划》，全国被区分为216个生态功能区，其中具备生态调节功能的生态功能区148个，面积占到国土面积的78%；获取产品的生态功能区46个，占到国土面积的21%；人居确保功能区22个，面积占到国土面积的1%。　　不过，前述参予法律的专家对记者回应：“此处的生态功能区，更加清楚地说道应当为重点生态功能区，否则这个规定将没意义。”　　根据《全国生态功能区划》，环保部共计确认了50个对确保国家生态安全性具备最重要意义的重点生态功能区。“即便如此，这个力度仍然相当大。

”前述专家说道。　　此外，也有学者认为不应将自然保护区补足进去。

根据李文华等院士的实际测算，在《自然保护区　条例》的框架下，许多自然保护区的维护与保持在现实中面对不利的资金压力，急待减轻，因此自然保护区也不应归属于生态补偿的范围。　　特别强调东部对西部的补偿　　框架稿第四条明确提出了生态补偿的三个原则：费用开销原则，即利用者补偿，保护者受偿；确认补偿地区原则，即与主体功能区区划、区域协调发展结合；补偿金分配原则，充份补偿与合理补偿结合。　　“费用开销原则，明确而言就是谁污染，谁管理，谁毁坏，谁获益、谁补偿，从环境权与发展权的角度反映了社会的公正。”清华大学环境法副教授邓海峰对记者说道。

　　“在生态利益主体具体的情况下，不应必要拒绝受益者或者破坏者收费；在获益范围广、利益群体不明晰的情况下，生态补偿的费用一般来说由政府以公共财政负担。”在10月23日由国家发改委主办在四川雅安开会的《生态补偿法律与流域生态补偿国际研讨会》（以下全称“研讨会”）上回应，《条例》法律小组成员、中国环境规划院总工程师王金南回应。　　第二个原则特别强调了东部对西部的补偿。

今年6月，国务院常务会议审查会通过的《全国主体功能区规划》，将国土空间区分为优化研发、重点研发、容许研发和禁令研发四类区域，并具体了各自的范围、发展目标、发展方向和研发原则。　　“西部地区是我国生态的大自然屏障，因此容许研发和禁令研发的区域的面积最多，他们遭遇了生态维护与经济研发的对立，在生态补偿框架中，必需充分考虑东部对西部的补偿。这是生态补偿的重中之重。

”邓海峰对记者分析。　　此外，补偿金分配原则特别强调充份和合理补偿结合。以林业为事例，根据一位参予林业生态补偿调研的专家讲解，“如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区造成过度补偿现象，而在另一些地区毕竟补偿严重不足，所以要尽量避免这种两极分化，在合理补偿的基础上逐步构建充份补偿。”　　政府和市场补偿双管齐下　　和以往的资源性单行法律比起，框架稿在生态补偿方式上作出了相当大突破，旗帜鲜明地主张，不应由政府补偿和市场补偿双管齐下。

　　“就目前环保阶段和市场经济发展水平而言，在生态补偿上起主要起到的仍是政府，只有在一些损毁方和受益方都十分明确的前提下，才可以充分发挥市场的补足调节作用。”王金南在研讨会上说道。　　框架稿在政府补偿方式上明确提出了四种具体措施：财政补贴、政策优惠、项目反对、税费改革。

　　王金南指出，财政补贴的资金比较稳定，是目前政府补偿的主要途径，但中央和地方的分工应该具体：省内某一要素的生态补偿，应该以本省必要财政补贴居多；如果某生态补偿要素横跨两个或者两个以上省区，则以中央财政补贴居多。　　政府补贴虽然比较稳定，但很多情况下无法持续。因此，市场机制的引进，就十分适当。

但令人费解的是，框架稿将地区之间的纵向补助金、对口提供支援和项目协作、各种国内外捐献和碳汇交易这四种方式放到“市场补偿”一节。　　“除了碳汇交易，其余三种归属于市场交易机制吗？”一位地方环保系统的官员对记者回应疑惑。　　“此处的市场机制是普遍的，特别强调的是补偿人与受偿人之间的强迫协商机制。比如，两个省之间，或者两个市之间，以及企业和个人之间，强迫达成协议了生态补偿的协议，某种程度归属于市场机制。

”前述参予法律研讨的专家对记者说道。　　尽管框架稿比较完善，但依然遗漏了一些最重要议题。

不少学者建议将生态毁坏赔偿金问题，如何处置生态环境补偿与贫困地区的问题，也划入法律框架。　　在生态补偿较为冷的背景下，生态毁坏赔偿金问题仍然被忽视。

以流域补偿为事例，一般来说是下游对上游给与生态补偿，但这是有条件的，其隐蔽的条件是上游为下游获取的水超过了誓约或者法定的质量目标，否则上游应付下游给与赔偿金。　　“在实践中，不少地区意识将近这一前提条件。”邓海峰认为，“因此必须在法律中不予特别强调，以此增加生态毁坏不道德。

”　　此外，由于生态补偿的对象大都是一些比较领先的地区，因此补偿往往不会与贫困地区联系在一起，但生态补偿与贫困地区在目标、手段和方式上不存在显著区别，因此王金南建议，“库区移民、生态难民、资源耗尽型城市产业移往等问题，在开始创建生态补偿机制时，应当区别对待，而不是混合在一起。

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